财政部国库司有关负责人就修订发布《行政单位会计制度》答记者问
国库司 2013年12月25日
为适应公共财政改革和行政单位财务管理改革的需要，进一步规范行政单位会计核算，财政部近日修订发布了《行政单位会计制度》（财库〔2013〕218号，以下简称《制度》），规定自2014年1月1日起全面施行。日前，财政部国库司有关负责人就修订发布《制度》的有关问题回答了记者的提问。
问：请介绍修订《制度》的背景。
答：原《制度》是1998年颁布实施的，对规范行政单位会计核算，加强行政单位财务管理发挥了重要作用。但是，随着公共财政体系建立健全和财政预算管理改革深入推进，原《制度》已不能适应新形势发展需要，亟需修订。修订的必要性主要有以下几个方面：
一是适应公共财政管理改革与发展的需要。2000年以来，我国相继推行的部门预算、国库集中收付制度、政府收支分类、财政拨款结转和结余资金管理等多项公共财政管理改革，都对行政单位会计核算提出了新要求。为适应改革要求，财政部陆续发布8个补充规定对行政单位会计核算方法进行调整，但一直未对《制度》进行全面修订，有关行政单位会计核算的规定相对分散。通过修订《制度》，把公共财政管理改革对会计核算的要求写入新《制度》，可以更好地适应公共财政改革与发展需要。
二是满足行政单位财务管理的需要。新修订的《行政单位财务规则》（财政部令第71号，以下简称《规则》）已于2013年1月1日起实施。新《规则》对行政单位的预决算管理、收支余管理、资产负债管理等方面提出了新要求，也需要配套修订《制度》，通过加强日常会计核算与管理，落实《规则》对行政单位财务管理的要求。
三是进一步提高行政单位会计信息质量的需要。原《制度》会计科目设置相对简单，核算内容不够全面，例如，缺少无形资产、在建工程等科目，行政单位直接管理的一些资产未予核算；固定资产不计提折旧，造成资产价值不实；会计报表列示的项目和内容不尽合理，在资产负债表中列示收入和支出项目；会计信息披露不充分，缺乏对报表附注披露内容的统一规定，影响了行政单位会计信息的全面性、准确性和有用性。通过修订《制度》可以有效解决上述问题，进一步规范行政单位的会计行为，提高行政单位会计信息质量。
问：请介绍修订《制度》的基本原则。
答：在修订《制度》的过程中，主要遵循了以下原则：
一是符合财政改革与发展方向。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》要求“进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度”，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，《党政机关厉行节约反对浪费条例》规定“推进政府会计改革，进一步健全会计制度，准确核算机关运行经费，全面反映行政成本”。上述要求主要目的是全面核算反映政府资产负债状况和行政成本。《制度》修订工作紧扣财政改革与发展方向，通过加强和完善会计核算，为建立政府综合财务报告制度、全面反映行政成本奠定一定基础。
二是与新《规则》相衔接。为与财政部出台的相关文件规定有效衔接，修订《制度》在会计要素分类和定义、财务报表体系等方面与新《规则》保持一致。
三是有利于行政单位会计实务操作。《制度》主要用于指导和规范行政单位会计核算，《制度》修订要更好地服务于行政单位的实际业务需求，有利于行政单位会计实务操作。
问：请介绍修订《制度》的过程。
答：《制度》修订工作主要经过四个阶段。一是调查摸底阶段。2012年8月－9月，听取部分中央单位和地方财政部门对修订《制度》的意见和建议，在此基础上，初步确定了《制度》修订思路。二是起草初稿阶段。2012年10月－2013年4月，起草《制度》（初稿），并组织召开４次座谈会，广泛听取有关方面意见，修改形成《制度》（讨论稿），提交全国财政国库工作会议讨论。三是模拟运行阶段。2013年5月，选择部分行政单位对《制度》（讨论稿）进行模拟运行，测试有关内容的可操作性。四是修改完善阶段。2013年6月－11月，在对各方面反馈意见进行认真梳理和分析研究的基础上，对《制度》（讨论稿）作进一步修改后形成《制度》（征求意见稿），向社会公开征求意见，并根据反馈意见情况，再次进行修改完善。《制度》于2013年12月印发。
问：与原《制度》相比较，新《制度》主要有哪些方面的变化？有什么意义？
答：新《制度》通过完善会计科目和财务报表体系，详细规定会计科目使用和财务报表编制，较为全面地规范了行政单位经济业务或者事项的确认、计量、记录和报告。新《制度》既继承了原制度的合理内容，又体现了若干重大突破和创新。与原《制度》相比，新《制度》主要有十个方面变化：一是会计核算目标进一步明晰，不仅要反映行政单位预算执行情况，也要反映行政单位财务状况；二是会计核算方法进一步改进。在原《制度》仅对固定资产采用“双分录”核算方法的基础上，将该方法的应用范围扩大到所有非货币性资产和部分负债；三是更加完整地体现了财政改革对会计核算的要求；四是进一步充实了资产负债核算内容。将原制度中的资产负债科目进行细分，新增了无形资产、在建工程等会计科目；五是新增了行政单位直接负责管理的为社会提供公共服务资产的核算规定，增设“政府储备物资”、“公共基础设施”科目；六是增加固定资产折旧和无形资产摊销的会计处理；七是解决了基建会计信息未在行政单位“大账”上反映的问题，基建会计信息要定期并入行政单位会计“大账”；八是进一步完善净资产核算，增设“资产基金”和“待偿债净资产”科目；九是进一步规范单位收支会计核算；十是完善财务报表体系和结构。增加财政拨款收入支出表，改进资产负债表和收入支出表的结构和项目。
新《制度》的实施可以全面准确反映行政单位财务状况和预算执行情况，进一步提高会计信息质量，对于深化公共财政管理改革、提升行政单位财务管理水平将发挥积极作用。
问：与原《制度》相比较，新《制度》在会计核算目标方面的具体变化是什么？
答：原《制度》下，行政单位会计核算主要侧重于反映单位预算收支信息，但对行政单位财务状况的信息反映相对不足。新《制度》对会计核算目标定位更清晰，明确规定行政单位会计核算目标是向会计信息使用者提供与行政单位财务状况、预算执行情况等有关的会计信息。这要求行政单位会计核算要满足预算管理和财务管理的双重需求，既要反映行政单位预算执行情况，也要反映行政单位财务状况。
问：新《制度》为什么扩大“双分录”核算方法应用范围？
答：原《制度》仅对固定资产采用“双分录”核算方法。新《制度》进一步扩大“双分录”核算方法应用范围，除固定资产外，增加了在建工程、无形资产、政府储备物资、公共基础设施、存货、预付账款、应付账款、长期应付款等９个科目的“双分录”核算。这种做法实际上是由行政单位会计核算目标决定的。正如前面谈到的，行政单位会计核算目标是提供的信息既要全面反映行政单位财务状况，也要准确反映预算执行情况。“双分录”的核算本质就是为了解决会计核算目标的实现问题。由于我国预算编制基础是收付实现制，实际收支也只有采用收付实现制基础确认和报告，才能与预算形成有效对比，准确反映预算执行情况。如果将“双分录”的应用范围限定为非流动资产，则无法实现行政单位会计核算目标，也不利于部门决算和财政决算口径的一致，还会虚增单位结转结余资金。例如，单位发生预付账款时，记“预付账款”，不记支出，造成单位资金已经支付，但仍反映在账面的结余中，虚增了结余。
此外，对“应付账款”和“长期应付款”这两项负债采用“双分录”核算，是为了真实反映单位负债的同时，不影响预算执行的准确反映。如果不采用“双分录”，就会面临“两难”：反映单位负债，就无法准确反映单位预算执行情况；准确反映单位预算执行情况，就无法反映单位负债。
问：新《制度》为什么增加“政府储备物资”和“公共基础设施”科目？
答：原《制度》对行政单位直接负责管理的为社会提供公共服务的资产是否进行会计核算，如何核算等无明确规定。长期以来，由于相关规定缺失，一些行政单位未对这部分资产进行相应的会计核算，一些行政单位将其列入本单位的库存材料或固定资产管理，不利于加强这部分资产的管理。新《制度》增加了对行政单位直接负责管理的为社会提供公共服务的资产会计核算的相关规定，通过增设“政府储备物资”、“公共基础设施”等科目，单独核算反映为社会提供公共服务资产情况，与行政单位自用资产相区分，弥补相关信息缺失，有利于政府摸清家底，加强此类资产的管理。
问：与原《制度》相比较，新《制度》增加了对固定资产折旧和无形资产摊销的规定，意义何在？
答：原《制度》采用收付实现制会计基础，不要求对固定资产计提折旧，也缺乏无形资产的核算规定。新《制度》增加了固定资产折旧和无形资产摊销的会计处理规定，明确要求在计提折旧和摊销时冲减相关净资产，而非计入当期支出。这种处理方法能兼顾行政单位预算管理和财务管理的双重信息需求，在不影响准确反映预算支出的同时，真实体现资产价值，有利于编制权责发生制政府综合财务报告，也有利于为核算反映行政成本信息奠定基础。同时，考虑到固定资产种类较多，折旧年限暂时还没有统一规定，为便于操作，财政部还将另行发文明确行政单位是否对固定资产计提折旧，以及相关具体要求。
问：新《制度》为什么在净资产中增设了“资产基金”和“待偿债净资产”科目，具体含义是什么？
答：由于行政单位采用“双分录”核算方法，在收付实现制基础上核算收入和支出的同时，还要全面核算资产、负债。因此，新《制度》在净资产类增设了“资产基金”和“待偿债净资产”科目，分别核算行政单位的非货币性资产在净资产中占用的金额、行政单位因发生应付账款和长期应付款而相应需在净资产中冲减的金额，以便和结转结余相区分。
问：新《制度》的实施是否会增加行政单位会计人员工作量？
答：与原《制度》相比，新《制度》篇幅大大增加，规定更加全面、详细，应当说对行政单位会计核算工作提出了更高要求，不再是过去简单的收支核算，在一定程度上会增加会计人员工作量。但行政单位会计人员也不要担心，《制度》篇幅增加很多，主要是要对各种类型经济业务的会计处理作出全面规定，具体到某一行政单位，一般不会发生《制度》规定的所有业务。而且，在会计工作信息化水平日益提高的情况下，会计人员工作量增加程度有限。
问：财政部对于贯彻实施好新《制度》有哪些要求以及工作安排？
答：新《制度》自2014年１月１日起在全国施行，实施时间紧、任务重。为确保新《制度》的顺利贯彻实施，中央部门和各级财政部门要迅速行动、周密部署，扎实细致地做好新《制度》培训和贯彻实施的各项工作。
一是抓好培训工作。与原《制度》相比，新《制度》变动较大，需要在培训上下功夫，让行政单位的广大财务人员真正学懂、会用。财政部近期将连续举办两期培训班，分别对各中央单位财务人员和省级财政部门相关人员开展新《制度》培训。财政部还将组织力量编写新《制度》讲解用书，以便各行政单位财务人员学习参考。中央部门和地方财政部门也要逐级开展培训工作。
二是做好新旧制度转换工作。财政部将尽快出台新旧制度衔接规定，指导行政单位做好新旧账目转换工作。各行政单位要按照新《制度》要求，尽快做好会计核算软件和会计信息系统的更新调整工作，确保按照财政部发布的新旧制度衔接规定做好新旧科目衔接，保证2014年度财务报表的编制全面落实新《制度》的各项要求。