各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：

《中华人民共和国税收征收管理法》修订已列入十二届全国人大常委会立法规划项目。为顺利完成修订工作，税务总局在广泛调研、听取各方面意见基础上，起草了《税收征管法修订稿(征求意见稿)》及说明（见附件），现印发你们征求意见。

请结合工作实际，认真研究，并于2014年7月16日前将修改意见通过可控FTP反馈至税务总局（征管科技司制度处）。

联系人：税务总局征管科技司，王涛。

电 话：010-63417883。

附件：

1.《税收征管法修订稿(征求意见稿)》对照表

2.关于《税收征管法修订稿(征求意见稿)》的说明

国家税务总局办公厅

2014年7月9日

国家税务总局办公厅关于《税收征管法修订稿(征求意见稿)》的说明

2008年税收征管法修改列入十一届全国人大常委会立法规划后，总局启动了修法工作，并于2013年5月将送审稿报送国务院。十八届三中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度提出了“深化税收制度改革”的新要求，为适应税制改革的新要求，2014年1月28日，总局将《关于报送税收征管法补充修订内容的函》（税总函〔2014〕50号）报送国务院法制办，建议在送审稿的基础上增加相关修订内容，得到法制办的支持。

之后，总局税收征管法修订专题小组经过多次征求意见及集中办公，形成了目前的《税收征管法修订稿（征求意见稿）》。

一、税收征管法修订的必要性和重要性

现行税收征管法自2001年修订施行以来，对于规范税收征收和缴纳行为，保障国家税收收入，保护纳税人合法权益，促进经济和社会发展，发挥了积极作用。但随着经济社会的发展、现代科技的进步，税收征管环境和税收管理理念发生了深刻变化，对税收征管法的修改提出了迫切要求。主要体现在以下几个方面：

（一）推进税收治理体系和治理能力现代化的迫切需要

推进税收治理体系和税收治理能力现代化建设，是适应我国经济社会发展新要求的必然选择。随着改革开放的深入，我国市场经济主体数量急剧增加，纳税人组织结构日益多样、经营方式更加复杂、业务范围不断拓展，电子商务等新兴业态相继涌现，这些都对税务机关加快完善税收治理体系，提升税收治理能力，推动建立科学严密的税收管理体制和机制，实现税收管理现代化提出了迫切要求。

（二）深化税制改革的迫切需要

十八届三中全会明确要进一步“深化税收制度改革，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法并适时推进改革”，迫切要求修改税收征管法，以填补对自然人征管的法律制度空白，为完善税收制度提供法律支撑，为深化税制改革保驾护航。

（三）规范税收征管基本程序的迫切需要

现行税收征管法程序规定不够完善，基本程序不明确，征纳双方职责不清。首先是申报责任不清，存在税收管理员同意纳税人才能进行申报的情况，税务人员执法风险大，征管质量也不高。各地税务机关进行的纳税评估实践，也存在定位不明确、程序不统一、执法不规范的问题。因此，亟需通过税收征管法修订对税收征管基本程序进行规范。

（四）维护纳税人合法权益的迫切需要

当前，维护纳税人权利、保护纳税人权益，已经成为社会普遍关注的热点问题。回应社会关切，迫切需要通过对税收征管法进行修改，进一步规范税收征纳行为，明晰征纳双方权利义务关系，完善纳税人权利体系，健全纳税人权益保障机制，规范税务机关行政裁量权，建立平等和谐的税收征纳关系。

（五）完善税收征管法律制度体系的迫切需要

近几年来，与税收征管相关的其他法律相继出台和调整，如行政许可法和行政强制法的实施，刑法修正案（七）将偷税罪改为逃避缴纳税款罪并取消虚开增值税专用发票罪的死刑条款等，有必要对税收征管法进行修订，以与相关法律法规衔接协调。

此外，人大代表、政协委员每年都针对税收征管法修订提交议案、建议和提案，要求加快税收征管法的修订进程。

二、税收征管法修订的主要内容

遵循税收征管规律，参考国际税收征管法律普遍规定，对税收征管法的章节结构做了较大调整，由原来的六章94条修改为十一章143条，分别是总则、税务登记、账簿凭证、涉税信息、纳税申报、申报确认、税款追征、税务检查、法律责任、争议处理和附则。与现行税收征管法相比，增加49条，修改70条。

一是维持“总则”、“税务检查”、“法律责任”、“附则”等四章不变。

二是将现行税收征管法第二章“税务管理”的“税务登记”、“账簿凭证”、“纳税申报”三节升格为三章。原“税务管理”一章名称不太准确，概念外延相对宽泛，“税务管理”贯穿于征管程序各个环节，不仅仅指上述三节内容，因此取消“税务管理”一章名称，将三节内容分别上升为独立的章。

三是将“税款征收”章改为“税款追征”章，以更准确表述税款征收的内容。

四是新设“涉税信息”、“申报确认”、“争议处理”三个独立的章。

修改内容主要包括以下几个方面：

（一）奠定税制改革征管基础

根据深化税制改革的总体部署，个人所得税、房地产税改革提上了重要议事日程。个人所得税、房地产税直接面对自然人纳税人征收，人数多、分布散、征收难度大，而我国目前的税收征管制度对以自然人为纳税义务人的法律制度缺失，尚不能完全适应税制改革的需要。此次修法的重点之一就是要为税制改革奠定征管基础。因此，在以下方面作出了补充和完善：

1.完善纳税人识别号制度

纳税人识别号是对单位纳税人和自然人纳税人税收征管的基础。明确纳税人识别号的实质是确认纳税人身份，并将其作为税收征管的抓手。通过纳税人识别号把纳税人所有涉税事项归集在一起，对纳税人不同时间、地点、不同税种的涉税记录对比分析，有利于实现与有关部门、金融机构、第三方及其他社会单位之间的信息传递与共享。

世界上很多国家都建立纳税人识别号制度，每个纳税人都有唯一的、终身不变的纳税人识别号，通过管理纳税识别号来掌握每个纳税人的纳税情况。没有纳税人识别号不能在银行开户，不能享受政府福利，不能享受扣除、抵免等税收优惠。如果自然人纳税人不提供纳税人识别号，其雇主或银行等扣缴义务人会按照最高边际税率代扣税款。

我国在上世纪90年代末就已开始引入纳税人识别号制度，对于企业、事业单位和社团纳税人是以组织机构代码为核心码编制而成纳税人识别号，自然人企业和个体工商户则直接以居民身份证号码作为纳税人识别号。但对非从事生产经营的自然人没有赋予其纳税人识别号。为了适应个人所得税、房地产税改革需要，将纳税人识别号制度覆盖到所有自然人，本次修法把建立推广统一的纳税人识别号上升到国家层面，强调全社会都应使用纳税人识别号。税务机关要推广使用纳税人识别号，并为此进行了相关制度安排。纳税人在开立账户、签订合同协议、缴纳社会保险、不动产登记时需要注明纳税人识别号；不按规定使用纳税人识别号则不能享受相关税收优惠。

第七条第一款：国家建立统一的纳税人识别号制度。

第十八条第二款：自然人纳税人应当自纳税义务发生之日起，法律规定的纳税申报截止日前，向税务机关申报，税务机关赋予其纳税人识别号。

第二十一条：（第一款）纳税人办理涉税事项时，应当使用纳税人识别号。（第二款）纳税人在签订合同、协议，缴纳社会保险、不动产登记时应当注明纳税人识别号。（第五款）纳税人未按规定使用纳税人识别号的，不能享受税收优惠。

2.明确申报制度的基础性地位

纳税人自行计税申报（也就是通常所说的自核自缴）是税收管理活动的基础，是税务机关对纳税人申报进行确认的前提，是现代税收管理的重要标志和基本特征。在现代税收管理制度中，纳税人依法计算确定自己的税收义务并自行申报，申报的内容既包括应纳税款，也包括与关联第三方的交易信息，并且这些信息都要与纳税人识别号相匹配。税务机关按照纳税人自行计税申报的税额先行受理纳税申报，同时，保留在一定比例、一定期限内对纳税人申报进行事后检查（抽检）的权利，以促进纳税人遵从，保证纳税人自行计税申报制度的执行。同时，明确规定自行申报是纳税人的义务，纳税人应当对其纳税申报的真实性和合法性承担责任。对特定纳税人设定简易申报、简并征期等申报方式。

第三十八条：（第三款）有申报义务的纳税人，应当依法自行计算应纳税额，并向税务机关或者委托代征单位、扣缴义务人进行纳税申报。（第四款）纳税人、扣缴义务人对纳税申报、扣缴税款申报的真实性和合法性承担责任。

第四十五条：税务机关可以对实行定期定额缴纳税款的纳税人采取简易申报、简并征期等申报纳税方式。

3.强化自然人税收征管的措施

一是自然人纳税人应当按照规定保管涉税资料

第二十八条第一款：自然人纳税人应当妥善保存与其纳税义务相关的资料。

二是授予税务机关检查自然人纳税人的权力

第九十一条：（一）检查自然人纳税人取得收入的单位与纳税相关的账簿和资料；(七)到网络交易平台提供机构检查网络交易情况，到网络交易支付服务机构检查网络交易支付情况；（九）可以检查涉嫌取得虚假发票的非纳税单位和个人的发票使用情况；(十）检查未登记为生产经营场所却用于生产经营的场所；（十一）到相关部门调取纳税人财产登记情况及身份信息。

三是将税收保全和强制措施扩大适用于自然人

删除现行税收征管法第三十七条、第三十八条、第四十条“从事生产、经营的”表述，将税收保全和强制执行扩大适用于自然人，既适应主要税种改革的需要，又体现了人大代表扩大税收保障范围的意见和建议（十一届全国人大一次会议第1147、1157、4634、6160、6739号建议和第143号议案，十二届全国人大二次会议第9471号建议和第185号议案）。

四是增加对未完税物权相关部门不予登记的规定

《中华人民共和国物权法》第十条规定：不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。《中华人民共和国契税暂行条例》第十一条规定：纳税人应当持契税完税凭证和其他规定的文件材料，依法向土地管理部门、房产管理部门办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。这是“先税后证”的立法实例。在房地产税改革试点的实践过程中，这种“先税后证”的行政协助模式被证明是行之有效的，因此上升为法律。

第七十七条：对需要经有关部门依法登记才发生效力或者对抗第三人的动产或者不动产物权的设立、变更、转让和消灭，登记机构应当查验纳税人提供的相关完税凭证或者税收优惠证明；对于未提供相关完税凭证或者税收优惠证明的，不得办理登记。

4.建立税收保障受偿权制度

这是对欧美国家“留置权”（Tax Lien）制度的借鉴。即：纳税人因故意或者过失，不能履行纳税义务时，税务机关有权针对纳税义务人的某一不动产，设置税收保障受偿权，在纳税人处置时优先受偿。

税收保障受偿权不取得或剥夺纳税人对财产的所有权、使用权，只是优先于其他债权受偿。在不同国家做法有所不同：有的国家由税务机关向法院申请“税收扣押令”，有的国家由税务机关直接发出“税收扣押令”通知产权登记机关；同时向社会公示，或者提供相关查询，以告知第三方税收债务的存在，避免私法交易中第三方的风险。欧美国家成熟的个人税收追征制度中，税收保障受偿权最为常用、最为行之有效：既能保障税权又能尽量避免对个人财产特别是住房采取强制执行等激烈手段；同时通过将纳税人的税收债务信用问题告知社会的方法，促进纳税人遵从。

引进税收保障受偿权制度，规定税务机关对欠税纳税人实施税收保障受偿权，应通知产权登记部门，并向社会公告。关于通知产权登记部门和向社会公告制度，现行税收征管法已有类似规定，比如第四十五条税收优先权和欠税公告的规定，第四十六条、第四十九条欠税查询、资产处置向税务机关报告的规定。这项制度既能保障税款征收，又避免激化社会矛盾，有利于推进个人所得税、房地产税等直接税的改革。

第六十九条：（第一款）纳税人未按照规定的期限缴纳税款，税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经设区的市、自治州以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以对其不动产，以纳税人欠缴税款及税收利息为限，设置税收保障受偿权。（第二款）税务机关实施税收保障受偿权，应当通知产权登记部门，纳税人缴清欠税后才能办理产权变更手续。（第三款）税务机关应当将纳税人该不动产被设置税收保障受偿权的情况向社会公告。

（二）切实解决社会关注的相关问题

送审稿公开征求社会各界意见时，不少公众提出税收征管法中纳税人权利不够、权益保障不足。全国人大代表也多次在人大议案和建议中提出建立纳税人权利体系。

1.完善纳税人权利

一是增加纳税人合法权益受保护的规定

第六条：（第一款）税务机关应当遵循公平、公正、便捷、效率原则，按照法定程序实施税收征收管理，不得违反税收法律、行政法规规定或者超越授权范围为纳税人、扣缴义务人以及其他当事人设立税收征收管理的程序性义务，侵害其合法权益。（第二款）税务机关不得擅自改变已经生效的行政决定。

二是增加纳税人在税收法律、行政法规和规章的制定和修改方面的表达权
第九条第三款：纳税人依法享有税收法律、行政法规和规章制定、修改的参与权。
本条修改也体现了十一届全国人大一次会议、十二届全国人大二次会议人大代表关于健全纳税人权利体系的意见和建议。

三是统一纳税申报期限

目前，增值税、消费税、营业税等流转税对申报期限不尽一致，企业所得税和个人所得税的汇算清缴期，房地产税、城镇土地使用税等财产行为税的申报期限也是各不相同，纳税人需要多次到税务机关办理申报纳税。统一申报期限，能够切实减轻纳税人负担，这也体现了人大代表关于统一申报纳税期限的意见和建议（十一届全国人大二次会议第170号议案）。

第三十九条：以月份、季度为一个税款所属期的纳税人，自期满之日起十五日内办理申报纳税；实行分月或者分季预缴、年度汇算清缴的纳税人，应当自月份或者季度终了之日起十五日内，办理月度或者季度申报纳税，年度终了之日起五个月内办理年度纳税申报。

四是完善延期、分期缴税制度

一是下放延期缴税审批权。2012年，全国人大常委会授权广东省进行延期缴纳税款审批权限下放试点，效果良好。因此，将延期缴税审批权下放到县级税务机关，这也回应了人大代表关于完善延期缴税制度的意见和建议（十一届全国人大一次会议第1157、4634、6739号建议和第143号议案，十一届全国人大四次会议第97号议案）。

二是引入分期缴税制度。分期缴纳税款是对因特殊困难造成纳税能力不足的纳税人的一种扶持措施。借鉴美国、澳大利亚、荷兰等国家税法的有关规定，允许纳税人分期缴纳税款，以利于维护经济稳定发展，帮助纳税人度过难关。行政强制法第四十二条规定：实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议，执行协议可以约定分阶段履行。这也为引入分期缴税制度提供了有益借鉴。

第四十六条：（第二款）纳税人因有特殊困难，不能按期缴纳税款的，经县以上税务局（分局)批准，可以延期缴纳税款，但最长不得超过三个月。（第三款）纳税人补缴税款数额较大难以一次缴清的，经县以上税务局（分局）局长批准，可以分期缴纳。

2.引入修正申报制度

现行法律没有规定超过申报缴税期后是否可以补充申报的制度安排。纳税人超过申报期后对自己存在少报税的情况没有补正出路，面临遭受处罚或者因处罚风险促使其隐瞒不报。引入修正申报制度有利于保护纳税人权益，促进纳税遵从，减少涉税违法风险，并提高税收征收效率。这是申报制度的重大变化和进步。

第四十二条：纳税人、扣缴义务人发现纳税申报内容有误的，可以在纳税申报后办理修正申报。

3.提高税法适用的确定性

明确纳税人适用税法的确定性，减少纳税争议的发生，既是税务机关的一项管理职责，也是税收服务的一项重要内容。由于经济活动的复杂性，税法规定不可能详尽到与经济行为一一对应，不能穷尽各种经济活动的税务处理。在我国税收征管实践中，税务机关和税务人员在答复纳税人税法适用问题时不够规范，给纳税人带来税收风险和不确定性，对此社会、纳税人反映比较强烈。

国际上普遍采用“事先裁定”（Ruling）制度，为纳税人提供确定的政策适用。事先裁定有两种形式：私人裁定和公共裁定。私人裁定是税务机关为了回应某一特定纳税人关于某些涉税事项如何适用税法的申请而做出的答复，一般不能被其他纳税人所适用或引用；公共裁定是税务机关对一类纳税人相同问题做出的告知。事先裁定只对税务机关有约束力，对纳税人并不产生拘束力，即纳税人遵从税务机关事先裁定答复的，免予被追责；纳税人也可以不遵从，但不可以对税务机关的裁定提出不服上诉。澳大利亚《税收管理法》专设章节对裁定制度作出详尽规定。多数国家以纳税服务的方式为纳税人提供裁定。

为明确指引纳税人如何履行税法，引入国外事先裁定制度。纳税人可以就其税收事项安排向税务机关申请对税务机关有单方面约束力的裁定。纳税人遵从裁定而出现未缴或少缴税款的，免除其缴纳责任。这一制度能够作为规范税务机关执法活动的依据，同时也是指引纳税人正确履行税收义务的服务措施，避免纳税人税收风险和适用政策的不确定性，营造良好的商业投资环境。

从我国情况看，借鉴国外裁定制度还刚刚起步，宜从严把握。在法中新增一条原则性规定，主要是确立事先裁定制度的法律地位，对于具体的实施规则，则在实施条例中规定。

第四十九条：（第一款）税务机关应当逐步建立纳税人如何适用税法的事先裁定制度。（第二款）纳税人可以就其涉税事项如何适用税法向税务机关申请对税务机关有单方面约束力的事先裁定。纳税人遵从税务机关裁定而出现未缴或少缴税款的，免除缴纳责任。纳税人可以不遵从税务机关的裁定，但不得提出复议和上诉。

4.取消先缴税后复议的规定

社会各界一直对先缴税后复议争议较大，这也是本次修法重点解决的问题之一。在很多国家，纳税人向税务机关提起申诉时不必缴税。如澳大利亚、美国、日本都规定，纳税人对税务机关决定不服提出申诉的，不需要先行缴纳税款。

为了保障纳税人申诉的权利，形成科学有效的利益协调、诉求表达和矛盾调处机制，充分发挥行政复议的主渠道作用，取消先缴税后复议的规定，使争议最大限度地通过税务机关内部的救济程序解决。同时，为防止纳税人就争议事项随意提起复议拖延缴纳税款，复议机关维持原处理决定的，纳税人须支付税收利息，加收时间从税款缴纳期限届满次日起至实际缴纳税款之日止。

第一百三十一条：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关发生争议时，可以依法申请行政复议。

第一百三十二条第三款：行政复议决定维持征税处理决定的，申请人应当按照规定缴纳税款及相应的税收利息。

（三）提高税务机关治理能力

推进税收治理体系和治理能力现代化，既是适应我国经济发展的新要求，也是推进税收管理现代化的需要。此次税收征管法修订，把提高税务机关治理能力作为重要方面予以表述。

1.规范税收征管基本程序

长期以来，税收征管基本程序不明确，征纳双方职责不清。首先是申报责任不清，存在税收管理员同意纳税人才能进行申报的情况，税务人员执法风险大，征管质量也不高。纳税人申报完成后税务机关应该如何处理也不清楚。近年来各地税务机关进行的纳税评估实践，也由于存在定位不明确、程序不统一、执法不规范的问题，其效果大打折扣。因此，有必要通过税收征管法修订对税收征管基本程序进行规范，明确税务机关的管理职责主要是对纳税人税收义务的确认以及对欠税的追缴。

从国际上看，对主体税种的税收征管程序普遍包括纳税人自行计税申报、税务机关申报确认、税款追征、违法调查、争议处理等环节。纳税人依法自行计算申报自己的税收义务，主张法定的减、免、抵、退等税收权益。税务机关通过多种方法对纳税人的申报作出确认或调整，国外对不同税种采取不同的确认或者调整方式，一般都是主体税种采取由税务机关申报确认，如个人所得税、企业所得税等。对不依法履行纳税义务的税收义务人实施强制征收，对涉嫌税收欺诈、滥用税法等严重违法的纳税人开展违法调查。纳税人认为税务机关的执法行为侵害其合法权益的，有权提起申诉，获得法律救济。

借鉴国际通行做法，结合国内实践经验，本次修法建立了以纳税人自行计税申报为基础，以纳税申报、申报确认、税款追征、违法调查、争议处理诸环节构成的税收征管基本程序。纳税人履行申报义务后，税务机关结合获取的第三方信息，对申报数据进行逻辑配比的综合分析，风险识别，启动确认程序；对案头审核不能排除疑点的，延伸实地核查；对涉嫌偷逃税的，由稽查立案查处；确定少缴税的，启动税款追征程序。

在税收征管基本程序中，申报确认是中心环节。本次修法的重要内容之一，新增申报确认一章，这是对税收征管程序的进一步完善。现代税收管理制度中，纳税人自我计税申报是税务管理的基础。一般情况下，国际通行的做法是税务机关默认纳税人自核自缴。但并不意味着其履行税法义务具有最终的真实性、完整性、正确性、有效性，总是会有人“挑战”税法，以身试法。为了促进纳税遵从，需要保留税务机关对纳税人履行纳税义务情况确认的权力。因此，对纳税人申报纳税行为进行确认，就成为税务机关依法确定和记录纳税人遵从程度的最重要、最基本的职能。申报确认权的行使，也是税务机关行使税款强制征收权的前提。

税务机关进行申报确认情形包括：

（1）申报调整确认。通过多种形式的税务检查，税务机关对纳税人自行申报的税额作出调整或确认。

（2）未申报确认。纳税人没有依法自行计税申报，税务机关有权作出“未申报”确认。

（3）修正申报确认。在税收确认过程中，纳税人自愿披露信息，报送修正后的纳税申报。

（4）紧急避险确认（即现行税收征管法中的税收保全措施）。

如果税务机关有理由认为申报期结束后再进行申报确认，会存在无法征收的风险，有权发起“紧急避险”确认程序，提前终结纳税人的申报期限，并要求纳税人缴纳欠缴税款。税务机关未作申报确认的，其申报税额默认为税务机关的确认税额。

在本次税收征管法修订中，专设第六章，对申报确认的授权规则、程序规则（包括启动、方式方法、纳税人的协助义务、保留确认权的确认通知、多次确认等）、计税依据及税额确定规则、举证责任分配等作出详细规定。

2.增强税务机关涉税信息获取能力

获取涉税信息是自然人税收征管的基础，也是提高税务机关治理能力的重要内容。除在总则中明确外，专设一章，对税务机关获取涉税信息予以规定。

一是增加国务院税务主管部门获取涉税信息的授权性条款

税务机关需要的涉税信息难以一一列举，因此规定国务院税务主管部门可以根据税收征管的实际需要，要求纳税人及相关第三方提交相关涉税信息。这也是美国、德国等国家税法中的一般规定。

第二十九条：纳税人及相关第三方应当按照国务院税务主管部门的要求提交相关涉税信息。

二是规定第三方向税务机关提交涉税信息的义务，明确应提交信息的范围及内容

第三方不一定负有扣缴税款的义务，但通常拥有一个或多个潜在纳税人的涉税信息。澳大利亚、荷兰、美国都要求第三方定期向税务机关报送相关信息。参照国际经验，规定税务机关有权向第三方采集涉税信息，并细化第三方提供信息的标准、内容等。

第三十条：（第一款）从事生产、经营的单位和个人在一个纳税年度内，向其他单位和个人给付货币或者实物及其他经济利益达到一定数额的，应当向税务机关提供支付的数额以及收入方的名称、纳税人识别号。（第二款）给付现金单次达到较大数额的，适用前款规定。（第三款）中国境内单位和个人向中国境外机构和个人单次支付较大金额或者一个季度内支付一定金额的，应当向税务机关提交相关信息。

第三十二条：网络交易管理机构应当向税务机关提供网络交易平台的网址、机构地址等有关信息。

第三十四条：税务机关依法实施特别纳税调整的，可以要求纳税人或其税务代理人提交税收筹划方案。

三是强化政府职能部门的信息提交协作制度

明确政府部门和有关单位应当将所掌握的纳税人涉税信息提供给税务机关。通过与其他政府机构的有效合作，强化税收征管。根据国际货币基金组织提供的咨询意见，可以以建立部门间备忘录的形式，授权总局与其他政府部门交换信息。总则中对行政协助做了原则性规定。

第五条：（第三款）地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，建立健全涉税信息提供机制。（第四款）各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务,及时向税务机关提供涉税信息。

第三十五条：公安、工商管理、国土管理、房地产管理、知识产权管理、民政、社会保障、环境保护、交通运输、工业与信息化、教育、外汇、证券等机关应按照规定向税务机关提供本单位掌握的涉税信息。

四是明确银行和其他金融机构的信息报送义务

纳税人的资金流是税务机关实施税源管理的重要依据,银行掌握着纳税人的资金流情况，明确银行等金融机构的涉税信息提交义务有利于强化税收征管。美国、澳大利亚法律都规定税务机关有权从银行等金融机构获取信息。需要特别强调的是，我国履行国际多边税收征管互助公约的国际协作义务是一种强制性义务，也要求必须加快建立和强化银行等金融机构信息报送义务。

第三十一条第一款：银行和其他金融机构应当按照规定的内容、格式、时限等要求向税务机关提供本单位掌握的客户账户、账号以及账户的利息总额、投资收益及期末账户余额等信息。对客户单笔资金往来达到五万元或者一日内提取现金五万元以上的，银行和其他金融机构应当按照规定向税务机关提交相关信息。

五是明确税务机关对涉税信息的保密义务

需要强调的是，税务机关通过各种渠道获取的涉税信息，很多都涉及企业商业秘密及个人隐私，尤其个人所得税、房地产税等直接税改革后，税务机关涉税信息保密的责任更大，需要严格履行涉税信息保密义务。

第九条第五款：除法律另有规定外，税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情况保密。

第三十一条第二款：税务机关从银行和其他金融机构获取的纳税人信息只能用于税收目的，不得向第三方披露。

3.合理界定征纳行为的责任义务

在纳税人自行计税申报、税务机关申报确认、争议处理和违法调查等税收征管过程中，税务机关有哪些责任义务，纳税人有哪些责任义务，特别是举证责任，目前制度不够清晰，既影响税收行政效能，也影响纳税人权利行使，且容易引发争议。为了提高税收治理能力，完善治理体系，有必要合理界定征纳双方在税收管理活动中科学合理的证明责任分配格局。

纳税人自行计税申报时，应当承担保证自行计税申报的各类事项（包括减、免、抵、退等申报材料）真实性、合法性的义务。税务机关在申报确认中对纳税人申报情况作出确认和调整的，则需要说明依据的方法和使用的参考数据等。

第三十八条第四款：纳税人、扣缴义务人对纳税申报、扣缴税款申报的真实性和合法性承担责任。

第六十条:（第一款）对税务机关进行的税收申报确认，纳税人应证明其纳税申报的真实性和准确性。（第二款）纳税人对其提供的账簿、记账凭证、报表、完税凭证、发票、出口凭证以及其他有关涉税资料中所记载数据、记录及其他相关事实的真实性、完整性和准确性负责。（第三款）税务机关在税收申报确认中对纳税人应纳税额作出调整且纳税人已经履行本法规定的协助义务的，税务机关应对使用的纳税人账册、文件、记录、其他资料的数据信息的来源及计算方法、核定方法、依据负责，对其所使用的其它方面数据信息来源的合法性负责；有关提供方对其提供信息的真实性、准确性负责。纳税人对税务机关来源于第三方信息的真实性、完整性有异议的，应当告知相关第三方修改提交信息。（第四款）税务机关按照第五十三条规定核定纳税人应纳税额时，纳税人有异议的，应当提供依据。

在争议处理阶段，一般按照“谁主张，谁举证”的原则分配征纳双方的证明责任。特定情况下证明责任转移，如对国际税务合作取得的涉税信息，纳税人有异议的，由纳税人举证；对恶意隐瞒财产的税收债务人实施强制措施时，税收债务人对其名下保有或占有的财产的所有权承担证明责任。在违法调查时，由税务机关对纳税人行政违法定性、违法金额确定、违法处罚等承担全部证明责任。

第三十七条：按照国际税收协定情报交换机制取得的信息，税务机关经审核确认可以将其作为确定纳税人税额的依据，纳税人有异议的，由纳税人举证。

第一百三十五条：复议过程中，被申请人对其做出的行政决定的合法性、合理性负有举证责任；但是，申请人对下列事项承担举证责任：

（一）其申报的收入、支出、减税、免税、退税的真实性；

（二）依法履行了记录、保存、提供账簿、凭证等涉税资料的义务。

4.适应新兴业态的发展

我国经济社会发展中出现的新兴业态，有些已经成为税收管理和社会关注的焦点和难点问题，税收征管法应当有所体现。

一是为电子商务的税收管辖预留制度空间

为适应经济网络化和电子商务等新型业态发展，将网络交易的税收管辖授权国务院另行规定。

第十六条第二款：网络交易的税收管辖由国务院另行规定。

二是明确了电子资料的法律效力

第四十三条：纳税人、扣缴义务人按照经过征纳双方认可的电子签名报送的各类电子资料，与纸质资料具有同等的法律效力。

三是赋予税务机关检查纳税人相关应用系统以及到网络交易平台、网络交易支付服务等机构检查纳税人涉税信息的权力

第三十二条：网络交易管理机构应当向税务机关提供网络交易平台的网址、机构地址等有关信息。

第九十一条（七）：到网络交易平台提供机构检查电子商务交易者的网络交易及支付情况，到网络交易支付服务机构检查电子商务交易者的网络交易支付等情况。

5.增加欠税追征时效的规定

对欠税实行无限期追征，对税务机关来说不具有实际意义。欠税企业可能已经倒闭多年，已无法追缴，且账簿、凭证等涉税资料也可能早已过了保存期限。现行税收征管法实施细则第二十九规定：账簿、记账凭证、报表、完税凭证、发票、出口凭证以及其他有关涉税资料应当保存10年。《会计档案管理办法》（财会字[1998]32号）规定会计凭证、账簿保管期限为15年。《民法通则》规定最长民事诉讼时效为20年。刑法第八十七条规定：刑事责任的追诉时效最长是二十年，如果二十年以后认为必须追诉的，须报最高人民检察院批准。综合各方面因素，将欠税追征时效规定为20年，同时考虑到针对不动产等财产进行征税的实际问题，对设置税收保障受偿权的情形作例外处理。新增本条规定也是对人大代表关于修改无限期追征意见的回应（十一届全国人大一次会议第6739号建议、十一届全国人大四次会议第97号议案）。

第八十九条第三款：纳税人欠税超过二十年未能执行的，不再执行。纳税人财产被设置税收保障受偿权的情形除外。

（四）完善法律责任制度

1.厘清滞纳金与税收利息的概念

2012年行政强制法正式施行，现行税收征管法中的“滞纳金”和行政强制法中“滞纳金”存在衔接问题。现行税收征管法中的“滞纳金”属于利息性质，是对占用国家税款的补偿，依照税法规定逾期自动加收，不以税务机关作出税款缴纳决定为前提。而行政强制法中的“滞纳金”属于强制执行，行政机关作出行政决定后当事人逾期不履行时才加收。现行税收征管法与行政强制法中关于“滞纳金”的规定存在冲突，为了保持法律规定之间的一致性，还原税收滞纳金的性质，本次修法将税收“滞纳金”更名为“税收利息”。纳税人不履行税务机关作出的税款缴纳决定的则适用行政强制法，按日加收千分之五的滞纳金。

税收利息维持现行税收征管法每日万分之五（相当于每年18.25%）的加收比例不降低的考虑。

一是防止纳税人在银行贷款、欠缴税款中优先选择欠缴税款支付税收利息。银行贷款手续复杂，特别是有附带使用条款（如只能使用一半贷款，另一半须留在银行作抵押等），以2014年央行发布的一年期贷款利率6%计算，其实际利率要远超10%。因此只参考银行贷款利率，容易使纳税人轻易的选择欠缴税款支付税收利息。

二是民间借贷利率较高。浙江省温州市2014年7月2日发布的“温州民间融资综合利率指数”显示，该地区民间借贷的综合利率指数为年化利率19.17%，同步发布的“温州?中国民间融资综合利率指数”显示全国地区性民间借贷综合利率指数为年化利率20.24%。

三是1991年最高人民法院制定《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的司法解释，其中第6条规定“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率,各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握,但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数)。超出此限度的,超出部分的利息不予保护”。税收利息加收比率与之相比，并不算高，且固定利率简便易行，便于征纳双方操作执行。

滞纳金按照每日千分之五加收的考虑。行政强制法规定加处滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的可以强制执行，加处滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。台湾《税捐稽征法》规定依税法规定逾期缴纳税捐应加征滞纳金者，每逾二日按滞纳数额加征百分之一滞纳金，即每日千分之五；逾三十日仍未缴纳者，移送法院强制执行。借鉴台湾《税捐稽征法》规定，将滞纳金加收比例定为每日千分之五。

第六十一条：纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，按日加计万分之五的税收利息。纳税人补缴税款时，应当连同税收利息一并缴纳。

第七十一条：税务机关依法作出的征收税款的税务处理决定，当事人逾期不履行的，自期限届满之日起，按照税款的千分之五依法按日加收滞纳金。

2.增加税收利息中止加收及免予加收的规定

税收利息按照每日万分之五加收，五年后将超过税款。这对促进税款按期入库有积极作用，但也带来纳税人清缴欠税主动性受影响、税务机关清缴难度大等问题。此外，纳税人在被实施税收保全、强制执行或遇到不可抗力等因素导致欠税情况下也须缴纳税收利息，不尽合理。为减轻纳税人负担，改变过去非此即彼的责任认定关系，对非因纳税人、扣缴义务人原因不能按期缴纳、解缴税款的，税收利息可以中止加收甚至不加收。

第六十三条新增税收利息中止计算的两种情形：

（一）纳税人、扣缴义务人的财产、银行账户被税务机关实施保全措施或者强制执行措施，导致纳税人、扣缴义务人确实难以按照规定期限缴纳或者解缴税款的，从措施实施之日起至措施解除之日止；

（二）因不可抗力，致使纳税人、扣缴义务人未按照规定期限缴纳或者解缴税款的，从不可抗力发生之日起至不可抗力情形消除之日止。

第六十四条新增不加收税收利息的情形：

（一）非纳税人、扣缴义务人的过错，致使其未缴或者少缴税款的；

（二）国务院税务主管部门确定的其他情形。

3.减小行政处罚裁量权，增加减轻处罚的规定

一是减小行政处罚裁量权。近年来国外的税收处罚标准有逐渐降低趋势。美国税法规定一般少缴税款处罚为少缴税款的20%，存在欺诈的，处罚为少缴税款的75%。英国税法规定最大处罚数额不超过其缴纳的附加税。从国内税务部门实践来看，涉税罚款一般都采取从轻原则。过高的处罚比例不利于构建和谐征纳关系，税务机关自由裁量权过大，也容易滋生腐败。因此将多数涉及罚款的条款由“百分之五十以上五倍以下”修改为“百分之五十以上三倍以下”，减小行政处罚裁量权。

二是增加从轻、减轻或免予处罚或减免征收滞纳金的规定。行政处罚法第二十七条规定了从轻、减轻和不予行政处罚的情形。行政强制法第四十二条规定实施行政强制执行，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。为了做好与行政处罚法和行政强制法的衔接，增加从轻、减轻、免予行政处罚或者减免征收滞纳金的规定。

第一百二十九条第二款：对主动报告自己税收违法行为，及时补缴应纳税款，或者配合税务机关查处税收违法行为、可以视情节从轻、减轻、免予行政处罚或者减免征收滞纳金。

4.明确界定逃税

《刑法修正案（七）》中将 “偷税”修改为“逃避缴纳税款”，其行为特征由过去的列举式改为概括式，并将主观故意作为界定逃税的一个必要条件，但现行税收征管法还是偷税的表述与刑法表述不一致，不利于保护纳税人权益，也增加了税务部门向公安检察部门移交案件的难度。根据《刑法修正案（七）》的规定，将现行税收征管法的“偷税”改为“逃避缴纳税款”，其行为特征由列举式改为概括式，并界定“欺骗、隐瞒手段”的具体情形。

现行税收征管法未区分未缴少缴税款是否为主观故意，导致征管实践中为社会各界所诟病的所谓“非欠即偷”。一部分纳税人非主观故意造成未缴或者少缴税款的，也被税务机关以偷税予以处罚。因此，本次征管法修订中，做好与刑法的衔接，规定因过失造成少缴或者未缴税款的，承担比逃避缴纳税款较轻的法律责任，减轻纳税人负担。

第九十九条：纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。所称采取欺骗、隐瞒手段是指下列情形:

（一）伪造、变造、转移、藏匿、毁灭账簿、凭证或者其他相关资料；

（二）编造虚假计税依据，虚列支出或者转移、隐匿收入；

（三）转移、藏匿应税商品、货物或者其他财产；

（四）法定代表人或者直接责任人员转移、藏匿、逃逸；

（五）骗取享受税收优惠政策（待遇）的资格或者条件；

（六）法律、行政法规规定的其他情形。

第一百零一条第一款：纳税人、扣缴义务人因过失违反税收法律、法规，造成未缴或者少缴税款的，税务机关除按照本法第八十九条的规定追缴其未缴或者少缴的税款外，并处未缴或者少缴税款百分之五十以下的罚款。

5.明确界定虚开发票的概念

近年来，虚开发票的违法犯罪行为呈现上升趋势，严重影响税收征管秩序。刑法对其作出了相应规定，但是税收相关法律中并未对虚开发票作出明确界定。税务机关在处理虚开发票行为时，因“虚开”定义不明确导致法律责任的处理颇有争议。为了维护税收征管秩序，打击虚开发票的违法犯罪行为，保护正当经营纳税人的合法权益，规范税收执法权，在此次征管法修订中，对虚开发票行为的内涵、外延和构成要件进行了界定。

第一百一十条：（第一款）虚构、虚增交易，开具、接受或者让他人为自己开具发票或者抵扣列支凭证的，构成虚开。（第二款）虚开可用于抵扣税款、出口退税发票或者抵扣凭证的，处虚开税额二倍以下罚款；涉嫌犯罪的，移交追究刑事责任。（第三款）虚开其他发票或者列支凭证的，不予列支成本、费用，并处虚开税额一倍以下罚款，涉嫌犯罪的，移交追究刑事责任。

（五）完善税收争议处理机制

税收争议处理是税收征管程序的重要组成部分，增设“争议处理”一章，将税收争议处理中的复议、诉讼等程序在本章集中体现。在国外税法中争议处理一般都单独成章，如德国《税法通则》第七章“法院外的法律救济程序”，澳大利亚《税收管理法》第ⅣC章“税收异议，复议和上诉”等。

一是将复议作为税收争议解决的必经程序。法国、德国、日本、韩国等大陆法系国家无一例外都实行税收争议的复议前置制度。在美国，虽然复议不是起诉的前提条件，纳税人可以选择复议，也可以不支付所要求的税款到税务法院起诉，但是如果上诉到州地方法院和联邦申诉法院，则需先缴纳税款，同时对纳税人选择复议设定税收减免等多种诱导性措施，引导纳税人将行政争议处理作为寻求救济的主要途径，以充分利用行政资源，高效快速解决税收行政争议，体现“穷尽行政救济”的原则。中办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号）提出要把行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部，充分发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道的作用。因此本次修法把行政复议作为争议解决的必经程序。为了保护当事人权益，申请复议适用“不利变更禁止”原则，复议机关不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。

二是鼓励通过和解、调解解决争议。和解、调解是税务行政争议双方在各自利益均得到照顾的情况下达成的折衷结果，具有其他纠纷解决方式所不具有的优势，有利于缓和征纳矛盾，改善税收治理环境，经过多年实践证明效果良好。因此，将其上升为法律。

三是保留诉讼前须缴清税款或者提供担保的规定。考虑到司法诉讼往往时间较长，加之目前法院审理税务案件少，不够专业，为避免税务部门花费大量精力应对涉税诉讼案件，降低行政成本，规定对税务机关争议处理结论有异议的，在缴清税款或者提供相应担保后，可以向人民法院提起诉讼。

第一百三十一条：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关发生争议时，可以依法申请行政复议。

第一百三十二条：（第一款）行政复议适用和解、调解。和解协议或调解书经申请人、被申请人签字后生效，申请人不得就同一事实、同一理由再次申请行政复议。（第二款）申请人与被申请人和解、调解不成的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。（第三款）行政复议决定维持征税处理决定的，申请人应当按照规定缴纳税款及相应的税收利息。

第一百三十三条：行政复议机关不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。

第一百三十四条：行政复议期间，税务机关作出的具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：

（一）被申请人认为需要停止执行的；

（二）行政复议机关认为需要停止执行的；

（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；

（四）法律规定停止执行的。

第一百三十五条：复议过程中，被申请人对其做出的行政决定的合法性、合理性负有举证责任；但是，申请人对下列事项承担举证责任：

（一）其申报的收入、支出、减税、免税、退税的真实性；

（二）依法履行了记录，保存，提供账簿、凭证等涉税资料的义务。

第一百三十六条：对行政复议决定不服的，应当先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款或者提供相应的担保，然后可以依法向人民法院起诉。

（六）明确社会税收中介的法律地位

目前注册税务师行业已经成为继律师、注册会计师行业之后的第三大社会专业服务行业。作为专门服务于税收、具有涉税鉴证和涉税服务双重职能的注册税务师行业，提供的涉税专业服务贯穿于税收征纳的整个过程，尤其涉税鉴证业务，与纳税人利益和国家税收关系密切，其执业水准和执业质量直接关系到社会公共利益的维护效果。行业的快速发展，需要建立相应的法律制度，实现对提供涉税专业服务行为的有效监管。

但是，我国注册税务师行业监管部门依法行政的主要依据《注册税务师管理暂行办法》（国家税务总局第14号令）还只是部门规章，因法律级次低，致使注册税务师和税务师事务所面临无法可依的窘境。

因此，明确注册税务师、税务师事务所及注册税务师协会的法律地位。

第一百三十七条：纳税人、扣缴义务人可以委托税务师事务所等涉税服务机构办理税务事宜。税务师事务所依法设立，是注册税务师的执业机构。注册税务师和税务师事务所应当加入中国注册税务师协会。涉税服务机构办理税务事宜的管理办法由国务院税务主管部门另行规定。