《陕西省国家税务局 陕西省地方税务局关于发布〈陕西省税务行政处罚裁量基准(试行)〉的公告》政策解读稿
为全面贯彻落实《税务行政处罚裁量权行使规则》(国家税务总局公告2016年第78号)要求，进一步规范税务行政处罚裁量权的行使，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则等法律法规规定，陕西省国家税务局和陕西省地方税务局联合制定了《陕西省税务行政处罚裁量基准(试行)》，即本公告。现解读如下：
一、《公告》出台的背景和意义
为贯彻落实国家税务总局《关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》(国税发[2012]65号)，切实规范税务行政处罚裁量权，同时结合加强国地税合作的现实需要，陕西省国家税务局联合陕西省地方税务局于2015年8月制定了《陕西省国家税务局 陕西省地方税务局关于发布〈陕西省税务行政处罚裁量权适用规则(试行)〉的公告》(陕国税公告2015年第10号，以下简称“适用规则”)，并一同发布了《陕西省税务行政处罚裁量权执行基准》(以下简称“裁量基准”)，自2016年1月1日起在全省税务系统执行。《裁量基准》将税收法律法规和规章规定的7大类43个税务行政处罚裁量点，按照违法情节细分为“不予处罚”“从轻、减轻处罚”和“从重、加重处罚”等不同处罚等次进行规制，有效解决了以往税收执法过程中行政处罚畸轻畸重，不同地区不一，同事不同罚的问题，基本消除了执法中的“态度罚”“关系罚”“人情罚”等问题，促进了严格规范公正文明执法。
但是同《税务行政处罚裁量权行使规则》(国家税务总局公告2016年第78号，以下简称78号公告)相比，我省原有的《适用规则》和《裁量基准》还存在一些不足。一是总局78号公告规定对“法律、法规、规章规定可以给予行政处罚，当事人首次违反且情节轻微，并在税务机关发现前主动改正的或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚”，即“首违不罚”。因我省原有《裁量基准》制定在先，故未在相关处罚标准中未体现“首违不罚”。二是总局78号公告第九条规定“省国税局、地税局应当联合制定本地区统一适用的税务行政处罚裁量基准。”按照这一规定，总局并未授权各省税务机关制定自己的《适用规则》，加之我省原有的《适用规则》与总局78号公告规定存在冲突，有必要对原《适用规则》予以废止并同时对《裁量基准》进行修改后重新发布。
二、主要修订情况说明
本公告主要是结合总局78号公告要求，在原有《裁量基准》基础上，对《税收征管法》及其实施细则、《发票管理办法》《纳税担保试行办法》等法律法规和规章规定的7大类34个裁量点(原基准为43个，本次修订过程中将部分发票管理类的裁量点进行了归并整合)按照“不予处罚”“从轻处罚”“一般处罚”和“从重处罚”等处罚等次进行规制。
(一)结构变动情况
1.贯彻落实了“首违不罚”。新修订的《裁量基准》(以下简称“新基准”)在“纳税人未按照规定将其全部银行账号向税务机关报告”等裁量点的处罚标准中落实了“首违不罚”。
2.对原裁量基准中设置的“从轻、减轻处罚”和“从重、加重处罚”等次的表述和具体标准进行了修订。新基准设置了“从轻处罚”和“从重处罚”处罚等次，并在法定幅度范围内区分事实、性质、情节及社会危害程度确定对应的处罚标准。
3.在原《裁量基准》的基础上增设“一般处罚”等次。使新基准的处罚等次形成完整闭环，方便基层对照执行。
(二)《裁量基准》情节设定中部分数额标准的由来
裁量的概念包括要件判断和法律效果两个部分，按照“要件-效果”的法律规范逻辑，在适用法律时需要对违法行为的要件进行解释和具体化，这主要体现在《裁量基准》的情节设置方面。本次修订过程中，我们对新基准中部分情节细化时采用的具体数额标准参考了《中华人民共和国刑法》《最高人民检察院
公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》最高人民法院《人民法院量刑指导意见》等相关法律法规及司法解释的标准，并沿用了税收执法实践中形成的惯例。
(三)部分条款设定体例的特别说明
1.设定方法。制定新基准过程中，我们对部分裁量点(序号第9、29、30、34项)“一般处罚”和“从重处罚”等次设定处罚金额时，采取了法定处罚金额幅度内只根据不同处罚等次设定不同最高上限，最低下限均沿用法条最低下限标准的方法。如“七、税务检查类，29”，本条针对《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条规定的“并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”，设定了从轻处罚、一般处罚、从重处罚三个处罚等次，处罚金额分别为：从轻处罚，处不缴或少缴税款50%以上1倍以下的罚款；一般处罚，处不缴或少缴税款50%以上3倍以下的罚款；从重处罚，处不缴或少缴税款50%以上5倍以下的罚款。
这种处罚档次的设定方法有相关法律先例可以援引。如《刑法》在罚金的设定幅度上对情节较重、从重处罚或加重处罚的罚金裁量幅度均只是提高上限幅度，下限保持统一尺度，由法官在自由裁量幅度范围内进行决定。《刑法》第二百零二条、第二百零三条、第二百零四条中的处罚设定亦有类似表述。
2.合理性论证。从现实考量方面看，在全省使用统一裁量标准的大背景下采取此种设定方法，有利于各市根据当地经济发展水平、涉税违法企业规模大小、经营状况等实际因素，合理做出裁量决定，避免了因上述原因造成不同地区处罚标准不一致的情况。从裁量基准设置的科学、合理性方面看，在情节被类似“税款损失”客观标准限定的前提下，一般处罚和从重处罚等次采用此种设定方法有利于保持宽泛的裁量空间，从而实现了条文内部结构的一种平衡和张力。
但是，此种设定方法在税收执法实践中由于起罚点的统一设定，有可能导致适用从重处罚的罚款金额比适用一般处罚的罚款金额还要少，从而影响处罚的客观性、公平性。针对此种可能存在的现实情形，一种解决路径就是通过发挥原则在弥补规则设计缺陷和漏洞方面的作用，通过对合理、公平公正原则的遵循来规避此种设定的不足；另一种解决路径是发挥集体审议在情节复杂、争议较大、处罚较重、影响较广或者拟减轻处罚等税务行政处罚案件中的作用，最终实现同一违法行为在同一地区处罚一致的效果。
任何一种制度的选择都是权衡利弊的结果，就处罚裁量基准的设定和适用而言，采用该种方法设定，其操作性和包容性更强，可以更好地兼顾不同地区之间的经济发展水平差异，发挥裁量在实现个案正义方面的能动作用。
(四)特别说明
总局78号公告规定了税务行政处罚的种类、行使税务行政处罚裁量权应遵循的原则以及适用不予处罚、从轻减轻处罚的法定情形等内容，全省各级税务机关在依法行使税务行政处罚裁量权时，对于新基准中没有明确规定的部分，以法律、法规、规章为准。
三、征求意见情况
制定新基准过程中，省国税局和省地税局分别组织各基层单位、一线执法干部、公职律师和部分纳税人代表广泛征求了意见，并对各方反馈意见进行了采纳，对新的《裁量基准》部分条款的设定进行了调整。
四、公告执行时间
本公告自2017年12月1日起执行，《陕西省国家税务局
陕西省地方税务局关于发布〈陕西省税务行政处罚裁量权适用规则(试行)〉的公告》(陕国税公告2015年第10号)同时废止。
《陕西省国家税务局 陕西省地方税务局关于发布〈陕西省税务行政处罚裁量基准(试行)〉的公告》起草说明
《陕西省国家税务局
陕西省地方税务局关于发布〈陕西省税务行政处罚裁量基准(试行)〉的公告》由陕西省国家税务局和陕西省地方税务局共同负责起草。
一、制定目的
为全面贯彻落实《税务行政处罚裁量权行使规则》(国家税务总局公告2016年第78号)要求，进一步规范税务行政处罚裁量权的行使，保护纳税人的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则等法律法规规定，陕西省国税局、陕西省地税局联合制定了《陕西省税务行政处罚裁量基准(试行)》，即本公告。
二、制定依据
本公告主要根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》等法律法规制定。
三、必要性与可行性
通过制定本《公告》并对税务行政处罚裁量权的行使空间进一步进行压缩，有助于规范税务行政处罚裁量权的行使，防范和减少税务行政处罚裁量权的滥用，有助于保护纳税人的合法权益，推动全省各级税务机关严格规范公正文明执法。
本《公告》主要是对《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》等相关法律法规规定的税务行政处罚裁量点进行规制，在法定幅度范围内区分事实、性质、情节及社会危害程度确定对应的处罚标准，具有较强可行性。
四、征求意见情况
本公告在制定前，对近年来全省税务系统实施税务行政处罚情况进行了认真调研，并收集整理了相关典型案例，为细化量化税务行政处罚裁量权提供参考。制定过程中，省国税局和省地税局分别组织各基层单位、一线执法干部、公职律师和部分纳税人代表广泛征求了意见。各单位和相关人员从违法行为、处罚依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等方面反馈了意见，制定机关对相关意见进行了采纳。
五、公告执行时间
本《公告》自2017年12月1日起执行。《陕西省国家税务局
陕西省地方税务局关于发布〈陕西省税务行政处罚裁量权适用规则(试行)〉的公告》(陕国税公告2015年第10号)同时废止。
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