各地、市地方税务局、省局直属征收局：

为贯彻落实全省地税系统队伍建设工作会议提出的加强对税收执法权、行政管理权监督的精神，强化依法行政，推进依法治税，近期，由法规处牵头，监察室、稽查局参与，抽调部分地市人员，组成联合调查组，对6个县市级征收单位、16个税务所的税收执法现状进行了调查了解。调查组人员经过认真、细致、辛勤的工作，基本掌握了目前我省地方税收的执法状况，并针对发现的共性问题提出了有关建议。省局决定将报告材料转发各单位，并提出如下要求：

一、对汇报材料中列举的问题，各单位要结合本地实际，认真、逐条对照自查，找准问题存在的原因，对症下药，研究解决。对能立即整改的，要立即整改；对不能马上解决的，要在下一步工作中做出计划安排；对本单位没有或不存在的问题，也要引起重视，防患于未然。

二、各单位要从整顿税收秩序、推进依法治税的高度加强对税收执法工作的认识，处理好“改革、执法、完任务、带队伍”的关系问题，把规范执法行为、提高执法水平、实现依法行政，摆到税收工作的重要议事日程上来。

三、各单位要迅速着手研究制定税收行政执法责任制等制度，加强对税收执法权的监督制约。2001年要把规范税收执法行为，强化对税收执法权的监督作为地税工作的重点来抓。通过定制度、建机制、抓检查、抓落实，使税收执法工作上水平、上档次，促进全省地方税收工作上台阶。

二〇〇〇年十二月二十七日

对部分县市税收执法现状的调查报告

为贯彻落实全省队伍建设会议提出的加强对税收执法权、税收行政管理权监督的精神，强化依法行政，推进依法治税，根据省局安排，近期，由法规处牵头，监察室、稽查局参与，抽调部分地市人员共10人，组成联合调查组，对6个县市级征收单位、16个所的税收执法现状进行了调查了解。检查组采取抽查档案资料、下户实地调查等方式，初步掌握了目前我省地方税收的执法现状。调查结果表明，一方面，我省地方税收执法状况主流是好的，尤其是近两年税收执法水平有了很大的提高，推动了依法治税，保证了每年地税收入任务的完成，促进了山西经济建设。另一方面，存在的问题也不容忽视，在市场经济体制日趋成熟、依法行政日渐迫切的新形势下，规范执法行为、提高执法水平显得愈益重要和紧迫。

一、税收执法工作逐步向规范化方向迈进

(一)被调查单位从内、外部监督制约机制入手，初步建立了规范执法行为的办法、规程和制度，使税收执法工作有章可循、有据可依机构分设后特别是近两年来，根据省局“改革与管理”的工作思路，6个征收单位在加强税收法制建设，推进依法治税方面，以组织收入和队伍建设为中心，从强化管理、规范执法入手，先后制定出台了一系列行之有效、各具特色的制度和办法，初步形成了一套比较科学的管理模式和执法机制，有效地促进了税收征管向法制化、规范化和现代化转变的进程。有的单位结合实际出台制定了《稽查工作实施意见》，实现了选案、稽查、审理、执行“四分离”稽查办案模式的转变，推动了税收执法工作逐步走向规范。有的单位狠抓执法薄弱环节，通过制定落实《税收专管员管户一翻清管理目标》、《征管质量考核细则》、《征管档案资料管理办法》等制度，严格了执法程序，强化了税收征收权、税收管理权，促进了税务人员依法行政。有的单位制定出台的《征收单位执法责任考核办法》和《机关科室执法责任考核办法》，全面涵盖各执法主体、执法责任人在各个执法环节的工作，并通过双向追究制来监督和落实，三年来累计追究64人次，追究金额3.2万元，有效地促进了全局执法水平的提高和执法行为的规范。

(二)依法治税意识增强，税收执法权得到进一步落实

各级地税部门和广大税干对依法治税、依法行政的认识有了进一步的提高，税务管理权、税款征收权、税务稽查权、税务处罚权都得到了较好的落实。核定定额的程序和审批比较严格，停(歇)业户管理比较严密，税收优惠政策的落实基本到位，规范性文件的出台符合规定。依法办税、文明征税、优质服务、行业执法行为评议方面反映良好。大部分地税部门在完成税收工作任务中，能从依法治税的角度入手，定办法、定措施、定机制。在规范执法程序方面有颇具特色的做法。首先，在税务登记管理方面有管户联系制、社会举报制、定期排查制做保证，从源头上堵塞漏征漏管、有税不征的执法过错行为。其次在双定户定额管理方面，实施两级审核、分权制衡，有效克服了执法环节中的人情税、关系税问题。三是停歇业户管理方面，实行了停歇业从申请、检查、核查、审批到执行全环节的监控。四是税收政策特别是税收优惠政策的落实基本执行到位

(三)狠抓素质教育，执法水平明显提高

近年，在市场疲软，经济税源严重不足的情况下，各地都普遍重视税务干部执法水平的提高，把税务干部执法素质作为第二“税源”来抓，都采取了不同方式组织学习、培训、考试，狠抓素质教育。干部队伍的执法素质和执法水平有大的提高，涌现出了众多的能手、标兵

二、税收执法工作中存在的问题

几年来，虽然全省地税系统在依法治税、规范执法工作方面取得了较为明显的成绩，但是我们在调查中发现不同程度地还存在着执法不规范、执法不到位、执法随意性的问题。

(一)税收执法不规范问题

1、税务登记方面

(1)逾期办理税务登记，或无限期改正措施。共调查120户，有问题户34户。

(2)办理税务登记证件、资料不全，缺申请报告书、代码证书等证件资料。共调查120户，有55户证件、资料不全。

(3)办理税务登记时，税务登记表和申请报告书无县级地税机关印章。共调查120户，有17户无县级机关印章。

(4)注销税务登记未经县级地税机关审批。共调查60户，未经县级地税机关审批的2户。

(5)办理注销登记超过规定的审批期限。共调查60户，14户超期。

2、帐簿、凭证方面

(1)企业财务会计制度或财务会计处理办法不报地税机关备案，地税机关未责令限期改正，逾期不改正的也不处罚。共调查120户，28户存在这种现象。

(2)个体工商户未经县以上地税机关批准不设置帐簿。调查120户，有90户未进行审批。

3、税款征收方面

(1)定期定额户核定定额无定额调查表或定额核定不经县级地税机关审批。调查50户，11户存在。

(2)定期定额户停(歇)业未经县级地税机关审批。调查60户，有7户。

(3)纳税人不按规定申报或逾期申报，而地税机关不采取催交催办措施。调查60户，21户未采取措施。

(4)对亏损企业未进行亏损额认定，即未填发《企业亏损审查表》。共调查18户，有3户。

(5)采取税收保全措施和税收强制执行措施无前置程序。采取15次，5次无前置程序。

(6)不进行企业所得税征收方式鉴定。调查应鉴定的40户，其中12户没有鉴定。

4、税务检查方面

(1)地税机关进行税务检查时，未出示税务检查证。调查21户被检查纳税人，有19户反映税务检查人员未出示税务检查证。

(2)税务稽查案卷无稽查底稿，无询问笔录等取证资料。调查60户，共43户无。

(3)税务稽查案卷中无审理报告，审理报告无处理意见。调查60户，有23户无审理报告，有5户无处理意见。

(4)税务稽查案卷无《税务处理决定书》，或无执行报告。调查60户，有19户无《税务处理决定书》，21户无执行报告。

5、税务行政处罚方面

(1)税务行政处罚不履行告知程序。调查60户，应告知13户，未告知6户。

(2)税务行政处罚无《处罚决定书》。调查13户，7户无。

6、执法文书方面

(1)税务文书没有《送达回证》。调查60户，有19户。

(2)错用税务执法文书，特别是向纳税人下达的税务处理决定书等填写不规范，字迹了草，反映不清事实的本质。调查190户，129户不规范。

(二)税收执法不到位问题

1、实体法执行不到位

(1)错用税目税率。检查有5户企业存在这个问题。

(2)个人所得税将计税总额按人数平均征税，纳税主体使用错误。有两个征收单位存在这个问题。

(3)房产税、土地使用税按月、按季征收。

2、征收不到位

(1)财务报表反映有收入，而申报表申报无税。6个县都存在这个问题。

(2)税务机关掌握的欠税情况与企业不符，企业帐面反映大，税务机关反映少。调查30户，有4户存在这个问题。

(3)个人所得少代扣或不代扣。调查30户，有3户存在这个问题。

(4)税务机关代开建筑业发票不征收个人所得税。调查45户，有3户存在这个问题。

(5)查补税款没有执行入库或没有完全入库。调查70户，有24户存在这个问题。

(6)调查30户企业，有3户不申报纳税，税务机关也没有实施征收。

(7)同一个企业，一个税种多收，另一个税种没有征收。调查有2户存在这类问题。

(8)滞纳金加收不到位。调查60户，应加收26户，未加收8户，加收不到位18户。

3、处罚不到位

6个县区对偷逃税、逾期纳税、违反税收征管法等(除个别户)应予处罚的都处罚不到位，有的征收单位按10元、15元定额处罚。

4、法定程序、法定权限执行不到位

6个县区在缓缴税款、办理注销、处罚、弥补亏损、减免税等方面都不同程度存在执法不到位问题。如注销税务登记前未进行清税检查，共调查60户，11户未进行清税检查。

5、法律、法规赋予的执法手段使用不到位

6个县区除了使用扣缴税款、暂停支付存款、对个体户实施扣押等手段外，纳税担保、限制出境、拍卖、查封、提请法院强制执行、录音、录像、移送公安机关都没有使用过。目前移送的案件只涉及暴力抗税案件。

(三)税收执法随意性问题

1、混库。大部分问题集中在个体税收上。主要表现为：开票不开其它税种，只开个人所得税；或者分税种开完税证，汇解入库按个人所得税。有一个乡镇税务所，分税种开票入库按上级考核的税种汇解入库，先入库个人所得税、车船税、屠宰税，够考核指标后，再入其它各税。

2、定期定额户只核定定额，不核定收入额。有的先核定税额，后倒算营业额。调查50户，有27户存在这个问题。

3、核定为查帐征收户，按定期定额征收。调查70户，有18户存在这个问题。

4、停(歇)业先停业，后办理报批手续。调查60户，有10户。

5、同一个年度内，同一企业、同一税种多次缓缴，以前年度税款办缓缴，缓缴不经局长批准。调查55户，有10户存在这个现象。

6、提前征税。部分征收单位不同程度存在提前征税的问题。

7、借税。有2户存在这个现象。

8、协商征税，协商征滞纳金、罚款。6个县区不同程度都存在这个问题。

9、政府包税。调查发现2个乡镇、个房地产开发公司有包税行为。

10、罚款以税款入库，滞纳金按罚款入库。调查13户，有2户。

三、存在问题的原因及危害性分析

(一)原因分析

1、客观原因

(1)税收计划管理体制。指令性税收计划的刚性太强，造成基层征收单位存在“任务第一”、“重任务、轻执法”的倾向。因此从这个角度讲，问题发生在下边，根子在上边。

(2)社会外部环境。公民依法纳税意识淡薄和一定程度上存在地方政府行政干预税收，以及协税护税网络尚未有效健全、完善、制约了依法治税的稳步推进。

2、主观原因

(1)对执法工作认识不到位，没有从执法角度认识税收工作，在处理“改革、执法、完任务、带队伍”的关系上存在差距。个别基层征收单位领导工作方法简单，只单纯地强调完成税收任务，而忽视了规范执法的问题。

(2)相应的执法责任制度不够健全或建立了制度落实的有差距。

(3)尽管几年来干部队伍素质有明显的变化，但严格地讲，离市场经济的要求、离依法治税的要求仍有较大的差距，尤其是基层一线临时工、助征员的执法素质亟待提高。

(二)危害性分析

税收执法中存在的问题，虽然表现为具体执法行为的不规范、不到位、随意性，但对整个税收工作带来很大的危害。

1、影响税务部门的执法形象，从而影响税务部门的整体形象。地方税收税种多，税源分散，涉及面广，执法中不同程度存在的问题，将在纳税人、群众及社会各界中产生不良影响。

2、影响了组织收入工作。受税收计划体制的影响，纳税人与税务部门在一定程度上存在互相妥协、协商收税的关系，纳税人在资金紧张时，找税务部门帮助，缓缴、欠缴税款；税务部门任务紧张时，找纳税人解决。由于税务部门不同程度存在执法不到位、不规范、随意性的现象，以及其他因素的影响，分税制改革后，也没有彻底解决这些问题。反过来，这些问题的存在又进一步影响了税务部门税收执法的刚性，执法手段运用不到位，造成年年清欠年年欠，年年检查年年有，年年叫喊任务紧年年完，一些基层征收单位征期征收的税款只能达30%左右，余下的靠清欠、查补和其他手段。多少年都是这种循环状态，严重地影响了组织收入工作。

3、使税收工作中不廉行为有机可乘。实现“带好队，收好税”目标，关键是如何在“好”字上做文章。执法中存在的问题，使极少数人“搭车钻空”，从而对这一目标的实现带来影响。

4、造成税收执法监督工作的弱化。全省地税系统自成立以来发生的税务行政诉讼、行政复议较少。一方面说明各级地税机关执法工作主流是好的，较好地解决了与纳税人之间的税务争议，没有发展到行政复议和诉讼阶段；另一方面也说明，除了纳税人维护自身合法权益意识不强外，原因是不同程度地存在纳税人找关系，打招呼，税务机关加收滞纳金、罚款不到位，税款征收不到位，以及拍卖、移送、提请法院强制执行等刚性执法手段没有使用，从而出现纳税人放弃了法律赋予的权利，弱化了税务管理相对人对税收执法权的监督。

5、影响税收征管改革的深化。执法不到位，执法不规范，执法存在随意性，影响了征管改革成果的巩固和深化。

6、影响税收对经济宏观调控作用的发挥。执法中重大户，轻小户；重大税，轻小税；重全民、集体、轻私营、个体；重有资金户，轻亏损户；甚至于存在虚收、探收、有税不收的问题，每年完成收入任务又是刚性的，长此以往，势必造成税负不公，使税收对经济宏观调控作用的发挥受到削弱，进而影响经济的发展。

四、建议

针对调查中存在的问题，我们认为当前强化税收执法工作，重点是解决好对税收执法的认识问题和建立健全税收执法监督机制问题。

(一)关于认识问题

解决认识问题，关键是在新形势下，适应时代要求，从落实依法治国方略和经济工作、税收工作的全局，对执法工作进行认识和定位，处理好“改革、执法、完任务、带队伍”的关系，具体是：

1、提高地税干部尤其是各级领导的执法意识。“依法治国”方略落实到税务部门就是“依法治税”，依法治税是税收工作的立足点和灵魂。实现“依法治税”的重要途径就是靠规范执法。税务部门代表国家行使税收执法权，正确履行国家赋予的权利和义务，在市场经济和经济全球化的新形势下，显得更为重要和必要。每个税务执法主体和责任人都要站在规范执法、推进依法治税的高度来认识税收执法的重要性。

2、针对问题，解剖思想根源，深刻认识执法中存在的问题对税收工作的危害。对存在的问题不能见怪不怪，用一种无所谓的态度去认识，不能认为都是共性的问题，共性问题在某地就是个性问题。

3、深化征管改革，在征管模式转换，事权划分和用科技手段管税方面，要加重对执法工作的研究，通过改革建机制，通过机制解决执法中存在的问题。

4、从单纯收入观念向“执法型”收入观念转变。组织收入的过程，既是组织税收入库、完成收入任务的过程，也是依法行政、依法征税的过程。要完成税收任务，实现应收尽收，就必须眼睛向内，苦练内功，向管理要收入，向规范执法要收入，并通过严格执法推动收入工作。

5、各级地税机关要高度重视干部队伍建设工作，从思想上、制度上、管理上采取得力措施，努力造就一支政治过硬、业务熟练、作风优良的执法队伍。要以贯彻落实全省地税系统队伍建设工作会议精神为契机，加强队伍建设，开展执法教育，提高执法人员的素质，正确行使国家赋予的税收执法权。

(二)关于建立健全对税收执法权的监督制约机制问题

1、出台执法责任制、考核制、追究制、评议制等制度，建立健全监督制约机制。建议省局制定内部执法监督制度宜粗不宜细，每年确定几个重点指标。地市县可根据实际情况细化执法责任、细化考核、细化追究指标。各类制度的制定，应当坚持可操作性和能真正解决问题的原则。制度建立后，应狠抓检查，狠抓落实。

2、层层签订“执法目标责任制”，强化考核。对地市税收工作全面考核，既要考核收入任务的完成情况，又要考核税收执法工作。年终，建议省局每年年终考核评比执法先进单位和省级执法标兵。

3、狠抓培训，强化执法素质。建议省局2001年举办1—;2期规范执法培训班，培训对象主要是基层征收单位的一把手和执法人员。各地市要根据省局精神举办多种形式的学习和培训，在培训上要舍得投入，培训不合格的要待岗或调离执法岗位。

4、建议省局把2001年定为“规范税收执法年”，把加强税收执法工作作为税收工作的重点。

省局税收执法现状调查组

二〇〇〇年十二月七日